INTRODUÇÃO

Um dos assuntos mais “badalados” quando se trata de orçamento público é a regra de ouro. Tal tema é estudado não somente na seara econômica, mas também no direito financeiro, tendo em vista o seu status constitucional e os dispositivos legais que o regulam. Mas afinal o que seria essa regra? Em síntese, a Constituição Federal de 1988 proíbe que o ente federativo realize operações de crédito em montante superior às despesas de capital, que são os investimentos, as inversões financeiras e a amortização da dívida pública. Isso significa que o governo não pode se endividar para pagar despesas correntes, como salários e benefícios previdenciários. Assim, o objetivo dessa proibição é trazer sustentabilidade ao endividamento público, protegendo a geração atual, bem com as geração futura.

No entanto, a pergunta que fica é: Por que o Brasil tem um déficit tão grande, mesmo cumprindo a regra de ouro? Tal indagação será respondida ao longo deste artigo, mas já adianto que um dos motivos é o fato das normas de direito financeiro no Brasil serem bem confusas e amplas, dando margem a ações econômicas irresponsáveis.

Este artigo será dividido nos seguintes tópicos: a regra de ouro antes e após a Constituição de 1988, a regra de ouro na Lei de Responsabilidade Fiscal , análise econômica da regra de ouro e conclusão.

REGRA DE OURO ANTES E APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 1988

Antes da Constituição de 1988, a Carta de 1967 previa que o equilíbrio entre receitas e despesas poderia ser dispensado, contanto que fosse para política corretiva de recessão econômica, bem como em favor de despesas à conta de crédito extraordinário. No entanto, a emenda constitucional nº1 de 1969 retirou todos os dispositivos que tratavam do equilíbrio orçamentário, além de permitir a colocação e o resgaste de títulos do Tesouro para amortização de empréstimos, dispensando a autorização legislativa. Nesse contexto, é perceptível que, até a Constituição de 88, não existiam  mecanismos de controle do endividamento perante os investimentos.

Com a Carta Magna de 1988, houve de fato a limitação das operações de crédito frente às despesas de capital. A Carta traz o seguinte texto:

Art. 167. São vedados: […]

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta

Nesse sentido, o objetivo da Constituição ao trazer esse dispositivo foi limitar o crescimento dos empréstimos a qualquer custo, dando responsabilidade para os gestores no controle dos gastos correntes e reforçando o princípio do equilíbrio orçamentário. No entanto, a própria Carta Magna traz uma exceção à regra que é a abertura de crédito suplementar ou especial. Em outras palavras, excepcionalmente, o Governo poderá mandar um projeto de lei ao Congresso Nacional solicitando créditos adicionais, desde que com finalidade específica e que o Legislativo o aprove por maioria absoluta. Assim, poderá haver uma ruptura à regra durante a execução orçamentária. Esse artificio constitucional foi utilizado neste ano pelo Poder Executivo e detalharemos isso no tópico da análise econômica da regra de ouro.

 

A REGRA DE OURO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com o objetivo de reforçar o texto constitucional, a Lei Complementar 101/2000 (LRF) trouxe alguns dispositivos que tratam da regra de ouro. O principal deles é o artigo que 12 que traz o seguinte comando:

Art. 12 […]

  • § 2º O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.

No entanto, o Supremo Tribunal Federal, por meio de medida cautelar, suspendeu a eficácia desse dispositivo na ADIN 2.238-5, tendo em vista a interpretação mais restritiva da norma em questão.

Ademais, a LRF traz outros artigos que tratam da regra de ouro. Entre eles tem-se o art. 32, § 1º, V, que exige o cumprimento à regra como um dos requisitos para o ente federativo pleitear, perante o Ministério da Fazenda (atual Ministério da Economia), a realização de operações de crédito. Além disso, a norma ainda prevê a formação de uma reserva específica, caso não seja atendida a regra de ouro, em montante equivalente ao excesso.

 

ANÁLISE ECONÔMICA DA REGRA DE OURO

O conceito da regra de ouro na literatura clássica das finanças públicas nos ensina que as operações de crédito não podem ultrapassar os investimentos. Estes são apenas uma parcela das despesas de capital, que ainda são compostas pelas inversões financeiras e pela amortização da dívida, consoante a Lei 4320/1964. Contudo, o Brasil adota uma variante da regra de ouro, uma vez que, como já dito, as operações de crédito não podem ultrapassar as despesas de capital. Dessa forma, pode-se inferir pela regra constitucional que, ainda que os empréstimos do Governo estejam acima dos investimentos, a regra de ouro poderá ser cumprida, desde que aqueles não extrapolem o montante  das despesas de capital no momento da apuração do balanço. E é exatamente isso que acontece no Brasil nos últimos anos; com a queda dos investimentos, o Executivo compensam-nos com a amortização da dívida pública e com o aumento das inversões financeiras( os financiamentos concedidos pelo BNDES é um exemplo disso), o que eleva a despesa de capital e o déficit, mas não compromete o cumprimento da regra de ouro.

Ademais, um outro detalhe interessante é que a Carta Magna de 88 autoriza uma ruptura à regra de ouro, desde que por meio de Lei de créditos adicionais(suplementares e especiais) aprovada pelo Legislativo por maioria absoluta. Na prática isso permite o Governo pagar despesas correntes com operações de crédito. A Lei Orçamentária de 2019 foi a primeira a ser aprovada com insuficiência de fonte para pagamento de despesas correntes e a exceção trazida pela Constituição teve de ser acionada. Nesse contexto, por meio do PLN 4/2019, o Governo solicitou ao Congresso Nacional 248,9 bilhões de crédito extra para pagar as despesas do Bolsa Família, do Plano Safra, BPC, além das pensões e aposentadorias. Com a aprovação do Congresso, o Executivo foi autorizado a pagar essas despesas por meio de operações de crédito, sem incorrer em crime em crime de responsabilidade.

 

CONCLUSÃO

Vê-se, por conseguinte, que amplitude da norma constitucional em relação à regra de ouro compromete a sua ideia original e dá margem a políticas econômicas duvidosas. Como foi visto, as operações de crédito podem ultrapassar os investimentos, mas ainda assim na apuração do balanço a regra de ouro pode ser cumprida, desde haja uma compensação por meio das inversões financeiras e da amortização da dívida. O grande problema disso é o aumento do déficit tendo em vista a proporção que a dívida pública tem tomado nos últimos anos. Assim, as normas financeiras precisam ser revistas  a fim de refletirem a realidade orçamentária e econômica do Brasil.

 

REFERÊNCIAS:

https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2017/etc02-2017-regra-de-ouro-na-constituicao-e-na-lrf-consideracoes-historicas-e-doutrinarias

http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/540060/EE_n05_2018.pdf