1 Introdução
Instituído pela Medida Provisória nº 766, publicada na Imprensa Oficial no dia 04 de janeiro deste ano, o Programa de Regularização Tributária – PRT – foi originalmente regulamentado pela Portaria nº 152, da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e pela Instrução Normativa nº 1.687, Receita Federal do Brasil, que, além de disporem sobre aspectos controvertidos do texto da MP, iniciaram o prazo de 120 (cento e vinte) dias para adesão ao programa, na forma do art. 1º, §2º da MP 766/17.
Conforme foi largamente divulgado, o referido programa traz alguns privilégios para aqueles que desejarem quitar seus débitos na forma prevista. Essa espécie de incentivo tem sido utilizada, nas últimas duas décadas, como importante instrumento de elevação da arrecadação e redução de litígios de natureza tributária, principalmente em épocas difíceis no orçamento federal. A tática foi tão bem-sucedida que até mesmo os estados e os municípios têm adotado a iniciativa. Cita-se, a título de recentes exemplos, o Programa “Recupera Rio de Janeiro” (Lei 7.158/15), do Estado do Rio de Janeiro, e o Programa “Concilia Rio” (Lei 5.854/15), do município homônimo.
Na prática, é um jogo de “ganha-ganha”: O Fisco lucra com o adiantamento das quantias que, muitas vezes, seriam disputadas por anos nas cortes administrativas ou do Judiciário, e o contribuinte ganha na medida em que se livra de seus débitos em condição especial – com desconto, podendo utilizar-se de créditos tributários ou com parcelas “a perder de vista”.
Convém traçar um breve histórico da trajetória dos programas de parcelamento e quitação no âmbito da Receita Federal. O recurso foi utilizado pela primeira vez neste século no Programa de Recuperação Fiscal – REFIS, expressão que, inclusive, tem sido utilizada vulgarmente para designar qualquer um dos programas especiais de regularização tributária que vieram posteriormente.
O primeiro programa de parcelamento compreendia débitos tributários vencidos até 29 de fevereiro de 2000 e trouxe benefícios semelhantes aos do Programa de Regularização Tributária.
A partir do primeiro, o REFIS ganhou, com algumas inovações entre um e outro programa, uma extensa sequência, enumeram-se: “REFIS 1” (Lei 9.964/00); “REFIS 2” (Lei 10.684/03); “REFIS 3” (MP 303/06); “REFIS 4” (“REFIS da Crise” ou “REFIS da Copa” – Lei 11.941/09, 12.865/13 e 13.043/14); “REFIS dos Bancos” (art. 39 da Lei 12.865/13) e “REFIS dos Lucros no Exterior” (art. 40 da Lei 12.865/13).
Assim, mantém-se o panorama dos benefícios para a quitação dos tributos federais: cada vez que o orçamento aperta, publica-se um desses e alguns bilhões adentram ao erário público.
2 O Programa de Regularização Tributária – PRT
Conforme noticiado, a edição mais recente é a do Programa de Regularização Tributária – PRT, que teve seu prazo para adesão até o final de maio deste ano. O programa trouxe consigo, por exemplo, o benefício de poder quitar os débitos federais, vencidos até 30 de novembro de 2016, utilizando-se de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa de CSLL, mediante o pagamento de apenas 20% do débito em moeda corrente (art. 2º, I, da MP 766/17).
Outro benefício importante é o prazo para pagamento. Caso o contribuinte opte pelo parcelamento da quantia devida, pode-se escolher entre uma das duas opções: “pagamento à vista de vinte por cento do valor da dívida consolidada e parcelamento do restante em até noventa e seis parcelas mensais e sucessivas; ou pagamento da dívida consolidada em até cento e vinte parcelas mensais e sucessivas” (art. 3º, I e II, da MP 766/17)
2.1 Das obrigações do contribuinte que adere ao programa
Evidentemente, para toda benfeitoria há um preço. A Medida Provisória nº 766/17 enumera, portanto, as implicações da adesão ao PRT pelo contribuinte em seu artigo 1º, §3º:
Art. 1º Fica instituído o Programa de Regularização Tributária – PRT junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, cuja implementação obedecerá ao disposto nesta Medida Provisória. (…)
§ 3º A adesão ao PRT implica:
I – a confissão irrevogável e irretratável dos débitos em nome do sujeito passivo na condição de contribuinte ou responsável e por ele indicados para compor PRT, nos termos dos art. 389 e art. 395 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 – Código de Processo Civil, e condiciona o sujeito passivo à aceitação plena e irretratável de todas as condições estabelecidas nesta Medida Provisória;
II – o dever de pagar regularmente as parcelas dos débitos consolidados no PRT e os débitos vencidos após 30 de novembro de 2016, inscritos ou não em Dívida Ativa da União;
III – a vedação da inclusão dos débitos que compõem o PRT em qualquer outra forma de parcelamento posterior, ressalvado o reparcelamento de que trata o art. 14-A da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002; e
IV – o cumprimento regular das obrigações com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS.
Inicialmente, temos a disposição mais frequente dentro dos programas de parcelamento e quitação privilegiada: a confissão irrevogável e irretratável dos débitos. A Fazenda condiciona a adesão ao programa à confissão das quantias devidas.
Se o contribuinte pode ou não, ao ser excluído do parcelamento, defender-se judicialmente perante a execução fiscal é uma questão que ainda não teve resposta pacífica do Judiciário Brasileiro. Reservemos o tratamento do tema para um artigo próprio, mas nos limitamos a salientar que a obrigação tributária deve decorrer da lei e tão somente dela. Não poderia, portanto, um ato de vontade – a confissão do contribuinte – afastar o controle da legalidade em relação à exação.
O dispositivo prevê, ainda, a vedação à inclusão dos débitos “confessados” em outros programas de parcelamento posteriores, o que, também em razão de sua polêmica, deve aguardar publicação própria para digno tratamento.
Volta-se, em observância ao corte metodológico, somente aos incisos II e IV do citado dispositivo, quais sejam, a obrigação do contribuinte de pagar regularmente as parcelas dos débitos consolidados no PRT e os débitos vencidos após 30 de novembro de 2016, inscritos ou não em Dívida Ativa da União e o cumprimento regular das obrigações com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS.
Ambos os incisos ganham grande importância na medida em que o art. 10, VII, do mesmo diploma prevê expressamente o descumprimento como causa de exclusão do parcelamento, veja-se:
Art. 10. Implicará exclusão do devedor do PRT e a exigibilidade imediata da totalidade do débito confessado e ainda não pago e automática execução da garantia prestada: (…)
VII – a inobservância do disposto nos incisos II e IV do § 3º do art. 1º.
Temos observado que o referido dispositivo tem sido bastante subestimado nas notícias a respeito, talvez por conta de o legislador ter se utilizado da técnica da “referência cruzada” para esconder o que dispunha, mas entendemos que o referido dispositivo deve gerar o maior número de demandas ao judiciário nos próximos anos envolvendo o PRT.
A norma quer dizer que o contribuinte que aderir ao PRT deve manter perfeita regularidade tributária, inclusive em relação aos créditos com fatos geradores posteriores à adesão, sob pena de exclusão. Embora tenha uma intenção clara, os artigos utilizam expressões obscuras.
Pensemos, por exemplo, no que o legislador quer dizer com “o dever de pagar regularmente os débitos vencidos após 30 de novembro de 2016”. Nesse ponto, tendemos a duas interpretações. Literalmente, o dispositivo obriga todo contribuinte que aderir ao PRT a pagar os créditos vencidos após 30 de novembro de 2016. É bom ressaltar que o pagamento está contido apenas em um dos onze incisos do art. 156, do Código Tributário Nacional, que enumera as hipóteses de extinção do crédito tributário.
Além disso, há hipóteses em que o contribuinte não extingue o crédito tributário, mas toma providências para suspender sua exigibilidade, na forma das hipóteses do art. 151, do CTN. Nesses casos, se o ente tributante não pode sequer propor a execução fiscal, não pode se admitir que seja o contribuinte expulso do PRT. Parece-nos, nesse sentido, que o legislador foi atécnico na disposição, querendo fazer significar, em verdade, “extinguir ou suspender” no lugar de “pagar”.
Mediante a ressalva feita, portanto, tendemos a pensar que o sentido que o legislador quis empregar é: não pode, após a adesão ao PRT, o contribuinte possuir débitos os quais não foram nem extintos nem tiveram sua exigibilidade suspensa dentro do prazo legal, sob pena de sua exclusão do programa.
Entretanto, mesmo com essa observação, o critério para a exclusão continua sendo demasiado rigoroso com o contribuinte. Observa-se que o contribuinte que aderir ao programa com o maior prazo possível – 120 meses – deve manter, por dez anos a fio, sua pessoa ausente de qualquer crédito tributário inscrito em dívida ativa.
Quem está acostumado com o trato forense sabe que é situação muito comum na prática empresarial brasileira que as empresas, perdendo na via da impugnação administrativa, não tenham, de pronto, capital suficiente para garantir o crédito por meio de um pedido cautelar, que suspenderia a sua exigibilidade.
O que ocorre ordinariamente é que, sabendo da derrota administrativa, a sociedade empresária espera a propositura da execução fiscal para que, após citada, ela ofereça alguma garantia que possibilite a distribuição dos embargos à execução fiscal.
Tal prática, longe de ser de má-fé, é resultado da cobrança de autos de infração milionários que, embora muitas vezes não se alinhem com a interpretação legal dada pelo Poder Judiciário, são mantidos pelas cortes administrativas. Derrotada, a sociedade empresária se vê obrigada a mobilizar grande quantidade de capital em um curto período de tempo e, não o conseguindo, terminam com uma inscrição em dívida ativa.
A empresa que aderir ao PRT no prazo máximo estará suscetível à referida situação – e a outras milhares que podem terminar com a inscrição de um débito em dívida ativa – até 2027. Sabe-se que isso deve resultar: i) na exclusão do parcelamento e na execução da quantia remanescente que, segundo os ditames da norma, foram “confessados”; ou ii) no pagamento de créditos indevidos pelo receio de que ele seja causa da referida exclusão. Em ambos os casos, o PRT mostra-se como uma arma de imposição fiscal desleal, aumentando, inclusive, os litígios tributários a respeito.
A Medida Provisória nº 766/17 é silente sobre a questão do contribuinte que, aderindo ao PRT e quitando todos os seus débitos sem parcelas, parte em dinheiro e parte em prejuízo fiscal e base de cálculo negativa de CSLL, desobedecer aos mandamentos dos incisos II e IV do, §3º do art. 1º, já citados.
Não haveria, no momento da “infração”, de que programa ser excluído, visto que todos os créditos tributários inclusos já teriam sido extintos pelo PRT. Todavia, há a possibilidade de as autoridades fiscais interpretarem que, se o contribuinte não se mantiver regular perante o Fisco, pode-se excluí-lo do programa retroativamente, autorizando a promoção de execução fiscal pela parcela que não foi quitada com dinheiro.
Quem deve pagar por todas essas obscuridades é o contribuinte que aderir ao Programa, tendo que, inevitavelmente, buscar a tutela no Judiciário. Novamente, o PRT se mostra como um catalisador de litígios, diferente do que tem sido divulgado.
3 Conclusão
Evidentemente, não se deseja emplacar que o PRT não é vantajoso a todos os contribuintes, mas é importante que se exprima, clara e largamente, quais são “as regras do jogo” para que o empresário não seja pego de surpresa futuramente.
Pelos termos em que chegamos, podemos perceber que o Programa de Regularização Tributária – PRT, embora traga importantes benefícios aos contribuintes que desejam quitar suas dívidas tributárias, traz, com muito mais força, deveres que fogem à proporcionalidade e à lealdade, o que pode ser objeto de grande quantidade de litígios no futuro e pode punir aqueles que, de boa-fé, desejam ficar em dia com o Fisco.
Referências: CARVALHO, Paulo de Barros. Derivação e positivação no direito tributário. São Paulo: Noeses, 2011. HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 2002. PIRES, Adilson Rodrigues e TÔRRES, Heleno Taveira. Princípios de direito financeiro e tributário – Estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 12ª ed. Atual. Até a publicação da Emenda Constitucional n. 45 de 8.12.2004, e a LC nº 118, de 9.2.2005, que adaptou o Código Tributário Nacional à Lei de Falências. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
