O Chefe do Executivo poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, em matérias relevantes e urgentes, nos moldes fixados pela Constituição Federal, em seu artigo 62.
A medida provisória é uma norma legislativa que, em regra, tem vigência imediata à data de sua edição e que, para regular as relações jurídicas, deverá ser convertida em lei pelas casas legislativas no prazo máximo de 60 dias, com a possibilidade de prorrogação por mais 60 dias, momento a partir do qual, sem a aprovação, perde automaticamente sua validade, com efeitos retroativos.
Em virtude da urgência e relevância que necessariamente pressupõe a edição de uma Medida Provisória, a Constituição Federal prevê que decorridos 45 dias da publicação sem que a MP tenha sido votada, a deliberação dos demais projetos de lei em pauta na Casa em que estiver sendo examinada fica obstruída até que a MP seja apreciada ou se extinga o prazo de sua vigência, ocorrendo o trancamento da pauta legislativa.
O problema é que esta norma legislativa de utilização excepcional, muitas vezes, tem sido utilizada simplesmente para promover celeridade à aprovação de matérias não urgentes de interesse do Executivo, sem que haja uma maior discussão prévia da temática na sociedade.
Exemplo disto é a Medida Provisória 685 de 21 de julho de 2015, que, a pretexto da urgência e relevância da temática, institui o Programa de Redução de Litígios (PRORELIT); cria a obrigação de informar à administração tributária federal as operações de planejamento tributário realizado pelas empresas e autoriza o Poder Executivo federal a atualizar monetariamente o valor das taxas que indica.
Ademais, ainda que a MP 685 realmente tratasse de matérias que não pudessem aguardar o trâmite normal destinado aos Projetos de Lei – o que não é o caso -, mesmo assim seria impossível a sua conversão em lei nos termos hoje propostos.
Isto por que o a Lei Complementar nº 95 de 26 de fevereiro de 1998, que Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, prescreve em seu artigo 7º que:
Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:
I – excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;
II – a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;
III – o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;
IV – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.”
Entretanto, a MP 685 trata, em seu artigo 1º ao 6º da Instituição do Programa de Litígios Tributários (Prorelit), estabelecendo modos de o contribuinte quitar o débito com a Receita Federal, mediante a desistência de contestá-lo no contencioso administrativo ou judicial.
Dos artigos 7º ao 13º, entretanto, muda completamente seu objeto, criando uma severa obrigação tributária acessória. Segundo a MP, o contribuinte deverá informar, até o dia 30 de setembro de cada ano, o conjunto de operações que envolvam atos ou negócios jurídicos que acarretem supressão, redução ou diferimento do tributo, sob pena de, em não o fazendo, ou o fazendo de modo omisso ou fraudulento, ser caracterizada omissão dolosa com intuito de sonegação ou fraude, com o conseqüente lançamento de ofício do tributo acrescido de juros de mora e multa de 150%.
Por fim, não satisfeito, ainda é inserido, no art. 14, outro objeto que não guarda qualquer correlação com os demais, qual seja, a atualização monetária pelo poder executivo de 11 taxas instituídas e listadas nos incisos dos artigos.
A medida provisória que já entrou em vigor desde a data de sua publicação, consoante seu art. 15, entretanto, além de possuir uma forma discutível, encontra graves problemas no trato ao conteúdo.
Segundo a exposição de motivos para a criação da medida, redigidas pelo Ministro da Fazenda, a edição da MP cumpriria às exigências constitucionais, pois, em suas próprias palavras:
“A urgência e relevância do PRORELIT justificam-se em razão da necessidade de minorar as externalidades negativas produzidas pelo contencioso tributário, com ganho tanto do sujeito passivo nessa situação quanto da Fazenda Nacional. Além disso, quanto à medida da revelação das estratégias de planejamento tributário, espera-se o aumento de previsibilidade para a realização de negócios no país e a garantia de maior segurança jurídica para operações com conteúdo jurídico indeterminado e com possibilidade de gerar divergência entre os sujeitos passivos e a Administração Tributária, reduzindo gastos de ambas as partes e incrementando a eficiência da fiscalização. Por fim, a última medida busca corrigir a elevada defasagem monetária do valor das taxas, que coloca em risco o financiamento das finalidades para as quais foram instituídos os referidas tributos.”
Entretanto, apesar das justificativas apontadas, nenhuma delas, a não ser a última, relativa à atualização das taxas, parece demonstrar a urgência da medida adotada, pois:
a) Não se identificam quais seriam as externalidades do contencioso tributário que necessitariam ser minoradas e nem o porquê da necessidade de se fazer isso de modo imediato, mediante MP ;
b) Por mais relevante que seja a proteção à segurança jurídica e a redução aos gastos públicos, mediante um incremento à fiscalização, não se justifica a criação de obrigação tributária acessória tão gravosa que confere ao Fisco, inclusive, discricionariedade para interpretar conceitos jurídicos indeterminados, como “razões extratributárias relevantes” ou “contrato típico”, sem uma discussão prévia e ampla do conteúdo na sociedade.
As temáticas apresentadas na MP 685, à exceção da atualização das taxas, não são mais urgentes hoje do que o que era ontem, ou na promulgação da Constituição Federal em 1988, de modo que deve ser considerado restritivamente o conceito de urgência para a edição de medidas provisórias, sob pena de a função legiferante típica ser usurpada gradualmente pelo poder executivo, prejudicando a funcionamento de nossa ainda tão frágil democracia.
Referências
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp95.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Mpv/mpv685.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/quadro/_quadro%20geral.htm
