Em 2020 vivenciaremos mais um processo eleitoral como maior expressão do axioma democrático conquistado pela sociedade brasileira. Neste ano, as eleições terão dimensão municipal; assim, no primeiro domingo do mês de outubro os mais de 5.570 municípios brasileiros, por meio de seus eleitores locais, elegerão seus representantes aos cargos políticos de vereador, vice-prefeito e prefeito.

Conquanto não seja o escopo deste artigo, divagar acerca dos dois sistemas adotados pelo nosso sistema eleitoral torna-se fundamental à compreensão adequada do conceito, conteúdo e alcance do instituto jurídico-eleitoral do sistema proporcional, revelando-se como profícua à percepção do efeito da novidade introduzida neste; esta sim constituindo o objeto deste trabalho.

Por prólogo, a República Federativa do Brasil adota dois distintos modelos de sistema eleitoral, quais sejam o da representação majoritária e o da representação proporcional, conforme adiante explicitado.

O sistema de representação majoritária ou sistema eleitoral majoritário é aquele adotado para as eleições destinadas aos cargos de Senador da República, Presidente da República, Governadores e Prefeitos, recendo regulação pelo art. 105 do Código Eleitoral e art. 6º da Lei Geral das Eleições (Lei 9.504/97). Neste sistema, prevalece o número de votos válidos ofertados ao candidato registrado por partido político. Aqui, atribui-se maior importância ao candidato e não ao partido político pelo qual é registrado.

Já o sistema de representação proporcional ou sistema eleitoral proporcional é aplicado às eleições para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereadores. Neste, sobreleva-se o número de votos válidos atribuídos ao partido político, pois ao votar na legenda, faz-se a escolha por partido. O Código Eleitoral (Lei 4.737/65), mediante seus artigos 106 e seguintes, explica como se chega ao número de votos válidos, bem como define, através dos instrumentos dos quocientes eleitoral e partidário, a metodologia aritmética própria ao cálculo necessário para distribuição das vagas em disputa aos candidatos.

Concluída a singela digressão, importa frisar que neste artigo nos atentaremos ao sistema de representação proporcional, em detrimento do sistema de representação majoritária, porquanto neste o instituto jurídico-político-eleitoral das coligações subsiste, embora preservando-se os contornos que lhe são, taxonomicamente, peculiares, a prescindir, portanto, de qualquer análise mais acurada.

Contudo, o sistema proporcional sofreu substancial mudança, no que tange à vertente programática, visceral aos anseios dos dirigentes partidários, do fenômeno político das coligações partidárias, enquanto elemento político-partidário, de natureza suprapartidária, dotado de especificidade e temporalidade existencial, dirigido à estruturação de determinado prélio eleitoral, operando-se segundo desígnios firmados pelos diretórios partidários das regiões interessadas na circunscrição eleitoral (art. 86 do Código Eleitoral).

Dessa maneira, expõe-se o cerne deste artigo: a mudança relevante advinda da minirreforma implementada pela Emenda Constitucional nº: 97/2017, fundamentalmente a nova redação conferida ao §1º do art. 17 da Constituição Federal.

Como é sabido, o caráter dinâmico do Direito, enquanto ciência, propõe uma constante alteração normativa, considerando-se o sistema ontologicamente positivista. Todavia, o ramo do Direito Eleitoral possui uma particularidade geradora de um influxo atípico, pois a mutabilidade experimentada nesta seara não é oriunda da genuina ductibilidade social, a acoroçoar a alteração da legislação em decorrência de um processo superação ou modificação da concepção da sociedade acerca de determinado tratamento jurídico conferido a certa matéria.

No Direito Eleitoral, as iterativas mudanças legislativas não refletem, em sua inteireza, ressalvados alguns casos pontuais, o surgimento de um novo entendimento sobre a disciplina ou a estrutura jurídica conferida a determinada relação, posto que nesta área preponderam as concepções e interesses delimitados pelos legisladores, transfigurando-se a gênese e a essência do processo legislativo a prevalecer as conveniências circunstâncias derivadas do tratamento jurídico que se pretende aplicar a certo aspecto do arcabouço jurídico que constitui o sistema eleitoral brasileiro, de modo que torná-lo, por força de um movimento de hipertrofia da função legiferante e do seu produto, a lei, carente de concretização jurídico-instrumental, caracterizando-se como função simbólica – como afirma o professor Marcelo Neves -, que, não raro, ignora a consciência formada e aspirada por organizações sociais envolvidas criticamente na realização de valores proclamados pela Constituição, voltados à depuração e ampliação da cidadania.

Volvendo-se à temática principal, a Emenda Constitucional 97, de 04 de outubro de 2017, cuja ementa, de proêmio, explicitou o objetivo de desvanecer a figurada das coligações partidárias da conjuntura do sistema eleitoral proporcional, concretizou tal desiderato logo no seu primeiro artigo, o qual consubstanciou a nova redação dada ao §1º do art. 17 da Constituição da República, que, doravante, passou a reger-se pela seguinte redação:

“Art. 17. (…)

• 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.”

Preponderante esclarecer que aludida emenda, consoante se infere de seu art. 4º, entrou em vigor na data de sua publicação. Todavia, consabido que o regime de eficácia das normas jurídicas que alterem o processo eleitoral possui tratamento específico, em ordem a obstar a sua aplicabilidade ao pleito eleitoral que ocorra em até um ano, a contar do início da vigência da legislação que inovou na ordem jurídica do sistema eleitoral, conforme estabelece o art. 16 da Constituição Federal, consagrador do postulado da anterioridade da lei eleitoral. A norma em esteio, que tem como principal destinatário o Poder Legislativo, adstringe-se, em seu sentido teleológico, ao resultado ético-jurídico de impedir a deformação do processo eleitoral mediante modificações que, casuisticamente introduzidas pelo Parlamento, culminem por romper a necessária igualdade de participação dos que nele atuam como protagonistas relevantes (partidos políticos e candidatos), vulnerando-lhes, com inovações abruptamente estabelecidas, a garantia básica de igual competitividade que deve sempre prevalecer nas disputas eleitorais.

Inegavelmente, a constituição de regime coligacional pelas agremiações partidárias, que traduz figura jurídica derivada dessa coalizão transitória e assume perante os demais partidos e coligações, os órgãos da Justiça Eleitoral e, também, os eleitores, natureza de superpartido, repercute direta e imediatamente no âmbito do processo eleitoral, a justificar, dessa forma, a incidência do princípio da anterioridade da lei eleitoral, não se excogitando de qualquer possibilidade de aplicação inaugural nas eleições de 2018, de maneira a observar-se o interregno anuo de inaplicabilidade.

Consequentemente, considerando-se a sistemática nacional de realização de eleições a cada biênio, distinguindo-se, apenas, pela circunscrição de implementação, tendo como corolário a especificidade dos cargos a serem preenchidos, o primeiro prélio eleitoral programado para ocorrência após o exaurimento da suspensão de eficácia das modificações promovidas pela Emenda Constitucional nº: 97/2017, como sói ocorrer em matérias de profunda mudança, é justamente as eleições municipais deste ano (2020), mantendo-se a tradição astuciosa do Congresso Nacional de utilizar as eleições municipais como ‘laboratório inaugural’ para implementação de medidas legislativas que afetem diretamente o comportamento político-partidário das agremiações e candidatos, concentrando a disciplina supressiva ou mais gravosa ao modo de elegibilidade à esfera municipal.

As coligações partidárias foram efetivamente praticadas no Brasil entre 1950 e 1962. Com a entrada em vigor do Código Eleitoral de 1965 (Lei n. 4.737), vigente até hoje, a norma originária do art. 105 chegou a proibir expressamente as alianças partidárias no sistema proporcional.

Essa norma foi alterada vinte anos depois, pela Lei n. 7.454, de 30/12/1985, que passou a admitir a formação de coligações nas eleições para deputado federal, estadual e vereador.

Desde 1997 o processo eleitoral brasileiro é regido, basicamente, pela Lei n. 9.504 (30.9.1997), que não apenas consolidou a matéria referente às coligações partidárias como lhe deu maior alcance, definidos os seus contornos jurídicos.

Nos termos da legislação, as coligações são instituições jurídicas autônomas, distintas dos partidos que as compõem e que a eles se sobrepõem temporariamente, adquirindo capacidade jurídica para representá-los, mesmo judicialmente.

A partir da prática política, as coligações obtiveram reconhecimento constitucional até o advento da EC 97/2017, identificadas, desde a legislação ordinária, como conformações políticas temporárias, decorrentes da aliança partidária formalizada na Justiça Eleitoral entre dois ou mais partidos políticos para concorrerem, de forma unitária, às eleições proporcionais ou majoritárias e, com isso, maximizar a possibilidade de êxito, que não seria o mesmo se concorressem isoladamente.

Contudo, foi exatamente a prática política responsável pela extinção da coligações proporcionais do cenário eleitoral pátrio, tendo como razão subjacente as constantes críticas da doutrina especializada e dos organismos sociais engajados na análise do comportamento político-partidário nacional, em ordem a legitimar a promulgação da Emenda Constitucional 97/2017, porquanto presente a transfiguração do desiderato precípuo responsável pela origem e sustentáculo das conformação de coligações partidárias, ao passo que enrevesada a satisfazer o insopitável interesse de formação de grupos fictícios, desprovidos de identidade ideológica ou sério compromisso político de coalizão.

Diversos estudiosos operadores do Direito Eleitoral deblateravam-se ao instituto as coligações partidárias. Assim, azado evocar a posição de Odyr Porto e Roberto Porto, que há tempos questionam o motivo da subsistência deste engendramento político: ‘não obstante as objeções a elas opostas, máxime no tocante às eleições proporcionais, porque desfigurariam ideologicamente os partidos, e ainda porque, na prática, frequentemente se apresentariam desvirtuadas, favorecendo as chamadas ‘legendas de aluguel’, continuam admitidas no nosso ordenamento jurídico. ’

Com a concretização da vedação à formação do regime coligacional nas eleições proporcionais, o pleito eleitoral deste ano reservará uma experiência incomum – inédita deste os albores da redemocratização (1988) -, tanto aos partidos políticos e candidatos, quanto aos eleitores, tendo em vista que os efeitos vedatórios imporão a obrigatoriedade de que cada partido, mesmo que integrante de coligação formada no sistema majoritário, promova a candidatura de seus filiados ao cargo de vereador de forma individualizada e isolada, ou seja, não mais no habitual modo de registro coletivo inerente ao regime de coligações, e, destarte, assumindo diretamente a responsabilidade quanto à observância das normas eleitorais próprias do sistema eleitoral proporcional, tais como: quantidade de candidatos (art. 10 e §1º, Lei 9.504/97), cláusula de reserva de cota por gênero (§3º do art. 10 Lei 9.504/97), propaganda eleitoral (art. 37 e seguintes da Lei 9.504/97), cálculos de quociente eleitoral e partidário (art. 106 e seguintes do Código Eleitoral) e etc.

Ademais, a Resolução nº: 23.609/2019 do TSE já contempla os efeitos irradiados pela novel norma constitucional, suplantando o cipoal oriundo da permanência da previsão de admissibilidade nas leis 4.737/65 e 9.504/97, malgrado cediço que a superveniência de mudança constitucional não torna inconstitucionais as leis com ela incompatíveis; na verdade, o que há é uma revogação (Min. Paulo Brossard, ADI 2/92); e ainda, a incompatibilidade vertical superveniente de atos do Poder Público, em face de um novo ordenamento constitucional, traduz hipótese de pura e simples revogação dessas espécies jurídicas (Min. José Celso de Mello, ADI 7/92). Neste atributo, o art. 4º da referida resolução prescreve que: é facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações apenas para a eleição majoritária.

O ponto mais tormentoso, por prognose e empirismo, mormente nos pequenos municípios, a despeito de assegurar-se a estes o benefício expansivo atinente ao número de candidatos na equação relacionada ao número de vagas a preencher (§1º do art. 10 da Lei 9.504/97), será, indubitavelmente, o cumprimento da cláusula da reserva de gênero no ato de requerimento de registro de candidatura às eleições proporcionais.

O espectro do equacionamento necessário poderá implicar a imperiosa redução forçada circunstancial do número de candidaturas lançadas pelos partidos políticos, ao passo que a ausência de postulantes de determinado gênero importará na exclusão ou impossibilidade de habilitação à candidatura de candidatos de outro gênero, de maneira a satisfazer o imperativo legal, cuja inobservância gerará indeferimento do registro de candidatura.

Contrapondo-se à dificuldade emanada da mandatória satisfação da cota de gênero pelos partidos políticos, sem o benefício adventício – muitas vezes premeditadamente arquitetado – da conjuminância resultante da conformação da coligação proporcional, exsurge a potencial simplificação da sistemática de atribuição das vagas aos eleitos, conforme apuração do quociente eleitoral e consequente cálculo do quociente partidário, cingindo-se, agora, exclusivamente aos votos obtidos pela legenda, conforme ordem de votação nominal, devendo-se, ainda, observar-se a cláusula de barreira prevista no art. 108 do Código Eleitoral, habilitando-se, assim, somente o candidatos que obtiverem votação equivalente, no mínimo, a dez por cento do quociente eleitoral.

O cálculo concernente às sobras (art. 109 do CE) desvelará multiplicidade concorrencial, tendo em vista que a ausência de coligações no prélio proprocional gerará aumento do número de postulantes, uma vez que diversos partidos apresentarão média hábil à concorrência pelos lugares remanescentes.

Por este prisma, denota-se um dos principais benefícios proporcionados pela elisão do monstrengo jurídico-político – por degeneração de uso com desvio de finalidade, não pelas primícias de sua concepção -, diante das sucessivas deturpações de sua finalidade precípua no decorrer dos anos, das coligações partidárias proporcionais, despojadas de legitimidade concernente à comunhão político-ideológica, mas sim alinhavadas, de afogadilho, muitas vezes na iminência do encerramento da fase pré-eleitoral; qual seja: a clareza transmitida ao cálculo do quociente partidário, favorecida pela primazia da lista nominal constituída apenas por candidatos integrantes de um único partido, aproximando-se, assim, da necessária concretude à vontade popular, notadamente com o efeito secundário do voto praticado pelo eleitor no sistema de representação proporcional, isto é, o ingresso abstrato deste, enquanto voto válido, na identificação dos quocientes eleitoral e partidário, transparecendo o atributo que o particulariza perante a dicotomia com o sistema majoritário.

No entanto, sem qualquer laivo de dúvida, o mais operativo e aguardado efeito projetado com a vedação à celebração de coligações no sistema proporcional é a valorização do sistema político-partidário, vinculando-se a apenas uma agremiação partidária, combatendo-se, a fortiori, o anatematizado fenômeno da fragmentação partidária na política brasileira, a ensejar, de tal sorte, fortalecimento do princípio da representação proporcional ou representação proporcional, insculpido no art. 45 da Constitucional Federal, que ao se coadunar com a efetividade conquistada pela norma impositiva da fidelidade partidária (artigos 25 e 26 da Lei 9.096/95 e Resolução 22.580/2007 do TSE), corrobora a uníssona jurisprudência do TSE, no sentido de que o mandato pertence ao partido. A propósito, o próprio TSE emitiu, entrementes, nota explicativa que enunciava: “ (…) deve-se, antes, saber quais foram os partidos políticos vitoriosos para, depois, dentro de cada agremiação partidária que conseguiu um número mínimo de votos, observar quais são os mais votados. Encontram-se, então, os eleitos. Esse, inclusive, é um dos motivos de se atribuir o mandato ao partido e não ao político”.

De mais a mais, preponderante consignar que o tema da fidelidade partidária não surgiu para tutelar os partidos políticos, mas para tutelar a vontade popular, a vontade do eleitor sufragada nas urnas.

Por epílogo, a proibição de celebração de coligações partidárias no sistema de representação partidária, a ser implementada no pleito deste ano, reserva a expectativa de que com aniquilação da fragmentação partidária evanescente, destituída de coesão ideológica e ontológica, enviesada pela veleidade proterva em que se camuflava, já que as ‘legendas de fachada’ atendiam a interesses  estratégicos de dirigentes partidários, sendo a coalização circunstancial mero simulacro instrumental para consecução de vantagens eleitoreiras sob o pálio da legislação outrora vigorante; promova-se, finalmente, maior estreitamento da multifacetada relação tridimensional constituída entre partido-candidato-eleitor, conferindo, por consectário, mais transparência e segurança ao processo eleitoral brasileiro, que representam fatores de preservação da ordem democrática e que constituem elementos de concretização da ética republicana, por cuja integridade todos, sem exceção, devemos velar, notadamente aqueles investidos em funções no aparelho de Estado, qualquer que seja a dimensão que se projetem.

No âmbito eleitoral, pelo princípio da anualidade, informador de que a regra nova que altere substancialmente o processo eleitoral somente terá validade para a eleição subsequente se publicada até 01 (um) ano antes do pleito.

Como é comum no Brasil, as minirreformas eleitorais ocorrem sempre no apagar das luzes do prazo supramencionado, o que impossibilita discussões profundas sobre os temas objeto de alterações, onde, na maioria das vezes, deixam diversas lacunas.

Para as eleições de 2020, que ocorrerão, em primeiro turno, no dia 04 de outubro de 2020, valerão todas as normas que tenham sido publicadas até 04 de outubro do corrente ano (2019). Dentre estas normas, está a Lei nº 13.877/2019, sancionada pelo presidente Jair Bolsonaro em 27 de setembro de 2019.

O texto da Lei nº 13.877/19, que valerá para as eleições do ano que vem, foi aprovado pela Câmara dos Deputados no dia 19 de setembro, após ter sido modificado no Senado. Na sanção presidencial foram vetados seis pontos do texto, vetos estes que não foram derrubados, até a publicação desse texto, pelo Congresso Nacional, o que seria imprescindível para que produzissem efeitos já nas eleições de 2020.

Desse modo, será aplicada em 2020 será aquela com todos os vetos integrais do Presidente da República. E na prática, o que isso implica?

Em verdade, alguns dos pontos vetados e que traziam alterações mais importantes ainda poderão ressurgir, caso haja manifestação do Congresso nesse sentido. É que parte das alterações não implica em questão diretamente inerentes ao processo eleitoral, o que afastaria a aplicação do princípio da anualidade da lei eleitoral, dentre esses temas, é possível citar:

• Fundo eleitoral igual: determinação de que o fundo eleitoral será fixado a cada ano pela Lei Orçamentária. Permanece o valor de R$ 1,7 bilhão para 2020.
• Fundo partidário mais amplo: permissão do uso do fundo partidário para pagamento de multas.
• Propaganda no rádio e TV: recriação da propaganda partidária na televisão, extinta com a reforma eleitoral de 2017.
• Fundo usado até para passagens: trecho que permite compra de passagens aéreas sem informar o beneficiário e a não filiados nos casos de congressos, reuniões, convenções e palestras.

Em contrapartida, o ponto importante que está mantido no texto em vigor é a autorização para que os recursos do Fundo Partidário sejam usados para serviços de consultoria contábil e advocatícia, inclusive em qualquer processo judicial e administrativo de interesse partidário ou de litígio que envolva candidatos do partido, eleitos ou não, relacionados exclusivamente ao processo eleitoral.

Urge destacarmos que as despesas ora mencionadas, que, estão autorizados a serem pagos com verbas oriundas do fundo partidário, não obedecerão aos limites estabelecidos para os gastos de campanha eleitoral.

Como referido, as alterações foram sutis e impactam mais as relações entre partidos e candidatos do que o sistema eleitoral de forma ampla, este, diga-se, carente de uma reforma profunda que proporcione maior renovação política e fomente bases para a cultura cidadã.

Por fim, a mudança mais esperada para 2020 diz respeito a aplicação inédita da Emenda Constitucional 97, promulgada em 2017, determinando que os partidos não poderão mais se coligar na disputa das vagas proporcionais.

Com isto, vale destacar a inclusão de todos os partidos na disputa pelas vagas da “sobra”, mantendo apenas o desempenho mínimo por candidato, previstos Lei 4.737/65 (Código Eleitoral).

TEXTO ELABORADO EM PARCERIA COM O ADVOGADO ELEITORALISTA ANTONIO RODRIGUES - @afilhu

Esse ano é ano eleitoral, quando vamos escolher nossos próximos Governadores, Deputados Estaduais, Deputados Federais, Senadores e Presidente, bem como seus Vices e Suplentes.

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Nesse sentido, já começaram a circular nas redes sociais algumas mensagens sobre “se 51% dos cidadãos votarem nulo, vamos ter novas eleições com outros candidatos” (sim, eu já comecei a receber esse tipo de mensagem). Bem, mas essa mensagem está correta? Se 51% dos votos forem nulos, haverá novas eleições?

Essa mensagem se apóia supostamente no art. 224, caput, da Lei nº 4.737/65, o Código Eleitoral, o qual prescreve (grifo nosso):

Art. 224. Se a nulidade atingir a mais de metade dos votos do país nas eleições presidenciais, do Estado nas eleições federais e estaduais ou do município nas eleições municipais, julgar-se-ão prejudicadas as demais votações e o Tribunal marcará dia para nova eleição dentro do prazo de 20 (vinte) a 40 (quarenta) dias.

Então isso significa que a mensagem de whatsapp está quase toda certa, a única coisa que a mensagem fala e que não está na lei é a necessidade de ser com candidatos diferentes, é isso? Não.

Em verdade, o que ocorre é uma interpretação errônea da palavra “nulidade”. O criador da mensagem passa a ideia de que “nulidade” significaria “voto nulo”, mas a interpretação correta seria uma referência ao art. 220 do Código Eleitoral, o qual relata quais são as nulidades de uma votação:

 Art. 220. É nula a votação:
I – quando feita perante mesa não nomeada pelo juiz eleitoral, ou constituída com ofensa à letra da lei;
II – quando efetuada em folhas de votação falsas;
III – quando realizada em dia, hora, ou local diferentes do designado ou encerrada antes das 17 horas;
IV – quando preterida formalidade essencial do sigilo dos sufrágios.
V – quando a seção eleitoral tiver sido localizada com infração do disposto nos §§ 4º e 5º do art. 135.

E como o voto nulo influencia numa eleição? O voto nulo, assim como o voto em branco, trata-se de um voto “inválido”, não influindo para a eleição dos candidatos, visto que são computados apenas os votos “válidos”, conforme vemos no art. 77, §2º, CF/88 (grifo nosso):

2º Será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos.

Dessa forma, temos que votar nulo apenas reflete na legitimidade dos candidatos, visto que os cidadãos não se vêem representados por nenhum dos que concorrem ao pleito eleitoral, mas não acarreta nenhuma forma de ilegalidade ou de nulidade para as eleições.

Referências:
Lei 4.737/65. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4737.htm>. Acesso em 07 abr. 2018.
CRFB/88. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 07 abr. 2018.
Imagem disponível em: <https://direitodiario.com.br/wp-content/uploads/2018/04/eleições.jpg>. Acesso em 07 abr. 2018.