As Parcerias Público-Privadas (PPP) ganharam força na agenda político-econômica brasileira a partir da tentativa de abrir o país para investimentos privados em sua infraestrutura. Ainda no governo FHC começou-se a discutir a questão, que só veio a tomar maiores impulsos nos governos iniciais do presidente Lula. O que se pretendia com essa nova política era a viabilização não-exclusivamente Estatal dos interesses públicos, via-se nas parcerias entre agentes Estatais e empresas privadas a possibilidade de viabilização de um maior crescimento econômico para o país.
Bagnoli (2008) aponta que a articulação entre esses dois setores é crucial para a realização de projetos estruturantes que serão postos em benefício da coletividade. A consecução dessas parcerias traria benefícios equilibrados para os dois polos da relação, as empresas teriam a possibilidade do alcance de lucros, e o Estado, além dos ganhos econômicos, lograria ainda êxitos sociais e políticos na realização desses serviços essenciais (BAGNOLI, 2008).
Ressalte-se que esse programa de parcerias não é uma invenção pátria. “As PPPs são utilizadas nos Estados Unidos da América como arranjos realizados entre o Estado e empresas privadas ou organizações sem fins lucrativos, onde se estabelecem funções e tarefas que cada um deverá desempenhar. Em países da Europa, no contexto de crise do welfare state, para arranjos conjunturais e estruturais” (BAGNOLI, 2008, p. 126). A Inglaterra é pioneira no desenvolvimento desse instituto, tanto é que a legislação brasileira, em alguns aspectos, copia a elaboração inglesa.
Vicente Bagnoli sustentando um conceito amplo de PPPs, argumenta que se tratam estas de “acordos negociais de interesse geral e de caráter continuado, firmados entre o Estado (Administração Pública) e agentes privados (responsáveis pela consecução do objeto contratual), a fim de tornar viável o desenvolvimento socioeconômico pretendido.” (2008, p. 126-127)
Carlos Ari Sundfeld trazendo à lume o conceito estrito de PPP aduz que:
“As PPPs são os vínculos negociais que adotem a forma de concessão patrocinada e de concessão administrativa, tal qual definidas pela Lei federal 11.079/2004. Apenas esses contratos sujeitam-se ao regime criado por essa lei.” (2005, p. 22-23)
A Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitações e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, adota um modelo híbrido de PPP “influenciado pela necessidade de investimentos em infraestrutura, associada à falta de recursos financeiros públicos, decorrente da escassez de recursos fiscais, das restrições ao endividamento público e da rigidez orçamentária.” (PECI E SOBRAL, 2007, p.08)
A modalidade patrocinada do contrato de PPP caracteriza-se pela concessão de serviços públicos ou de obras públicas, nos moldes de que trata a Lei nº 9.987/95, quando houver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, conforme prescreve o § 1º, do art. 2º, da Lei nº 11.079/2004. Pela definição legal, resta evidente que nas concessões patrocinadas tem-se necessariamente uma contraprestação do governo, adicional à tarifa cobrada ao usuário. De modo que, se a concessão de serviços ou obras públicas, nos termos da Lei nº 8.987/95, não houver previsão da contraprestação pecuniária do ente público ao parceiro privado, trata-se da hipótese de concessão comum. Não constituindo, portanto, uma Parceria Público-Privada.
O § 2º, do art. 2º, da Lei nº 11.079/2004 cuida da modalidade administrativa do contrato de PPP. Essa espécie trata-se de “contrato de prestação de serviços de que a administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.” Por essa forma é que as PPPs terão sua aplicabilidade ampliada aos serviços administrativos em geral, ou seja, serviços de infraestrutura penitenciária, policial, educacional, sanitária, judiciária etc. “A concessão administrativa copia da concessão tradicional a lógica econômica-contratual (obrigação de investimento inicial, estabilidade do contrato e vigência por longo prazo, remuneração vinculada a resultados, flexibilidade na escolha de meios para atingir os fins previstos no contrato etc.), e aproveita da concessão patrocinada as regras destinadas à viabilização das garantias.” (PECI E SOBRAL, 2007, p.08-09)
A Lei das PPPs institui ainda que os contratos não poderão ser celebrados caso o valor do objeto em questão seja inferior a R$ 20 milhões. Outro dado importante é que a lei determina que o período de prestação do serviço seja superior a cinco anos. É vedado que o contrato de PPP tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.
O art. 4º, da referida lei, oferece diretrizes que deverão ser seguidas na consecução das parcerias público-privadas. São elas: (i) eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego de recursos da sociedade; (ii) respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entres privados incumbidos da sua execução;(iii) indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado; (iv) responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias; (v) transparência dos procedimentos e das decisões; (vi) repartição objetiva de riscos entre as partes; e (vii) sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.
O contrato de PPP deve ainda atender, naquilo em que for cabível, as exigências do art. 23 da Lei nº 8.987/95, que dispõe: (i) que o prazo de vigência do contrato não seja inferior a cinco anos, nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação; (ii) que as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual sejam fixadas proporcionalmente à falta cometida e obrigações assumidas; (iii) a repartição de riscos entre as partes; (iv) as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais; (v) os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços; (vi) os fatos caracterizadores da inadimplência pecuniária do parceiro público, os modos e o prazo de regularização e, quando houver, a forma de acionamento da garantia; (vii) os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado; (viii) a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos; (ix) o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; e (x) a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar as irregularidades eventualmente detectadas.
Vicente Bagnoli informa, ainda, que “para a celebração do contrato de PPP é necessária a constituição de sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.” (2008, p. 129). Essa sociedade de propósito específico poderá negociar suas ações na bolsa (companhia aberta), sendo importante destacar que é vedada a titularidade da maioria do capital votante por parte da Administração Pública.
A contratação de PPP deverá ser precedida de licitação na modalidade concorrência, devendo o certame observar os procedimentos especificados na legislação vigente sobre licitações e contratos administrativos.
Como visto nesta seção, a viabilidade econômica dos projetos de alto custo desempenhados como serviços públicos ultrapassam a órbita exclusiva de execução pela Administração Pública, permitindo que sua realização possa ser também conduzida em parceria com entes privados. Logo, essas parcerias deveriam ser fonte primordial para os grandes investimentos em infraestrutura e que demandassem uma gama muito alta de recursos, seja na fase de instalação seja na fase de operação. O Brasil realizou, nos últimos anos, muitas dessas sociedades para o aporte de capital que fosse capaz de viabilizar grandes investimentos, porém, alguns desses projetos não obtiveram o êxito esperado e acabaram tendo seus efeitos suprimidos.
Referências:
PECI, Alketa; SOBRAL, Filipe. Parcerias público-privadas: análise comparativa das experiências britânica e brasileira. Cad. EBAPE.BR, Rio de Janeiro , v. 5, n. 2, p. 01-14, jun. 2007 . Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1679-39512007000200011&lng=pt&nrm=iso>. acessos em 12 jun. 2016. http://dx.doi.org/10.1590/S1679-39512007000200011.
SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros, 2005.
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