Primeiramente, cumpre ressaltar que a doutrina no Direito Administrativo é bastante divergente em diversos aspectos, principalmente, quando necessitam definir algo, pois as diversas exceções que existem nos amplos campos de estudo e nos casos concretos acabam por trazer controvérsias aos juristas da área.
Contudo, nada melhor do que iniciar com um clássico para sanar a maior parte das dúvidas.
Para isso, a juíza do estado do Paraná, ANDREA RUSSAR RACHEL, em poucas palavras, traz os ensinamentos do ilustre jurista HELY LOPES MEIRELLES sobre o assunto:
“(…), a licença é ato administrativo vinculado e definitivo. A autorização é ato discricionário e precário. A permissão é ato administrativo discricionário e precário. A concessão é contrato administrativo bilateral.
A autorização e a permissão, por seu turno, distinguem-se em relação ao interesse visado com a atividade a ela relacionada. (…), pela autorização consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular; pela permissão faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.”.
Agora que conhecemos o cerne de cada um dos objetos de análise deste artigo pelo fundador do Direito Administrativo brasileiro moderno, podemos nos aprofundar.
O professor de Direito Administrativo, LUÍS ALEXANDRE ALBUQUERQUE FIGUEIREDO DE PAULA PESSOA, permite tal abordagem, iniciando com a “licença”:
“A licença é ato administrativo vinculado e definitivo, formalmente disposto em lei própria. Se o pretendente ao direito preenche os requisitos de lei, tem o direito de recebê-la, independentemente da vontade do administrador. Não é, portanto, ato meramente sujeito à discricionariedade (exame de mérito) do gestor de plantão. (…).”
Já para adentrar o conceito de “autorização”, leciona o mestre definindo o principal instrumento desse ato, para depois explorar o termo em si:
“A autorização é um ato administrativo expedido pelo poder público para o funcionamento de uma atividade privada, normalmente contida em um Alvará:
A palavra alvará é originária do árabe al-bará, significando carta ou cédula. Um alvará pode ser entendido como um diploma legal passado por uma autoridade oficial competente que confere direitos a alguém ou autoriza particulares a explorar determinados serviços com fins lucrativos ou vantajosos e que não contrariam o interesse público (…)”.
E continua:
“A autorização – que normalmente é o conteúdo de um alvará – é ato discricionário e precário – palavra oriunda do Latim praeco que quer dizer pregar, rezar, ou seja, uma coisa precária depende (sic) de reza. Necessária, pois, da vontade (que deve ser criteriosa) do gestor. (…). Geralmente, são atividades de menor monta e que os utensílios são facilmente movidos, sem maiores custos (sob a ótica do poder público, claro).”
Para o conceito de “permissão”, o professor possui um entendimento interessante, o qual deve ser partilhado, pois não entende mais a mesma como “ato” e sim como “contrato” administrativo:
“Explico sumariamente, a licença é um ato administrativo vinculado à lei e a permissão é objeto de um contrato administrativo. Marcando que a licença não depende da vontade do administrador, posto que a lei determina que, se o pretendente atende aos requisitos exigidos, tem direito de recebê-la, não podendo o gestor negá-la – como a CNH. Enquanto a permissão pode ser pleiteada, mas não é obrigada, salvo, claro, como resultado de licitação, procedimento que é obrigatório, quando o poder público pretende ofertar o serviço público a privados. (…).
Aqui, é muito importante observar que tanto a permissão como a concessão são obrigatoriamente precedidas de licitação. Objetos de contratos administrativos de prestação de serviço público de médio e grande porte, respectivamente.
E a autorização?
Também!
Acontece que muitas vezes não há porque instaurar o certame, pois não existe a disputa. Hipótese, inclusive, prevista em lei. (…).
Entendo, portanto, que não deveria mais haver a inclusão jurídica de permissão como ato administrativo, já que existe lei própria dispondo sobre a espécie como objeto de contrato administrativo.”
Contudo, antes de prosseguir com as definições do professor FIGUEIREDO, caso o leitor esteja procurando um conceito mais clássico de “permissão”, ressalto o que a jurista FABIANA BATISTA retirou das lições do saudoso administrativista DIÓGENES GASPARINI:
“Permissão – é o ato administrativo, vinculado ou discricionário, segundo o qual a administração pública outorga a alguém, que para isso se interesse, o direito de prestar um serviço público ou de usar, em caráter privativo, um bem público. O poder público também outorga permissão de obra pública. Será vinculado se, em relação ao pedido do particular, a administração pública não tiver liberdade para decidir, isto é, se está obrigada a outorgar o direito pleiteado, desde que atendidas as condições legais pelo interessado. Nesses casos, uma vez outorgado o direito solicitado, a permissão é irrevogável, salvo indenização. É discricionária se, sobre o pedido, a administração tem liberdade para decidir, concordando ou não com a solicitação. Nesses casos, a permissão é revogável em função do interesse público.”
Retornando ao entendimento do ex-deputado estadual do Ceará FIGUEIREDO acerca da “permissão”, vejamos a diferenciação que o mesmo faz com a “autorização”, fornecendo mais características para ambos os conceitos:
“De qualquer sorte, deve-se sempre atentar que autorização e permissão distinguem-se em relação ao interesse visado com a atividade a elas relacionadas. Segundo o fundador do nosso Direito Administrativo moderno Helly Lopes Meirelles, pela autorização consente-se por ato administrativo uma atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular que não contraria o interesse público (como banca de revistas na praça), enquanto que na permissão, faculta-se por contrato administrativo a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente (o poder público) e dos permissionários (os particulares interessados na exploração da atividade).
Ou seja, o poder público poderia (ou deveria) prestar o serviço, mas pode oferecer a oportunidade aos privados para prestá-lo concorrentemente.”
E conclui seu raciocínio definindo o que é “concessão”, que também trata como “contrato” administrativo:
“(…), é bom lembrar que os contratos administrativos de concessão são previstos para a prestação de serviços que exigem grandes investimentos. Exemplos notórios são os serviços de comunicação: TV, telefonia, radiofonia, internet etc.”.
Contudo, apenas a título de complementação, reforçamos as palavras do professor cearense novamente com DIÓGENES GASPARINI, que trata o termo tanto como “ato” como “contrato” administrativo:
“Concessão – é o ato administrativo discricionário ou vinculado, mediante o qual a administração pública outorga aos administrados um status, “uma honraria”, ou, ainda, faculta-lhes o exercício de uma atividade material. O termo concessão também é usado como indicador de ato jurídico de natureza contratual, como ocorre na concessão de uso de bem público.”
Esse escritor foi financiado pelo programa Jovens Talentos para a Ciência.
