De maneira sintética, abordaremos as espécies de provimento previstas na Lei nº 8.112/90¹, mais conhecida como Estatuto dos Servidores Públicos Federais (ESPF), pontuando suas principais características.
Desde logo, salientamos que referida Lei não se aplica a todos os agentes públicos, gênero do qual são espécies os agentes políticos, os particulares em colaboração com o poder público e os servidores estatais, segundo a classificação proposta por Matheus Carvalho².
Na verdade, aplica-se tão somente aos servidores estatutários, subespécie de servidores estatais, no que diz respeito ao âmbito federal, uma vez que servidores públicos municipais e estaduais são regidos por legislações que, embora tomem como parâmetro a Lei nº 8.112/90, possuem particularidades que variam de lugar para lugar.
Feita essa pequena ressalva, o passo seguinte a ser dado é a definição de “provimento”. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo³ o definem como “ato administrativo por meio do qual é preenchido cargo público, com a designação de seu titular”. Em linguagem ainda mais singela, trata-se da forma pela qual um cargo público será ocupado.
A doutrina comumente divide o provimento em dois grupos: o originário e o derivado. Como observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro⁴, o provimento originário é aquele que “vincula inicialmente o servidor ao cargo, emprego ou função”, do qual a nomeação é o único caso.
Assim, como explica Hely Lopes Meirelles⁵, “tanto é provimento inicial a nomeação de pessoa estranha aos quadros do serviço público quanto a de outra que já exercia função pública como ocupante de cargo não vinculado àquele para o qual foi nomeada”.
Já o provimento derivado, no qual se encaixam todas as demais modalidades legalmente previstas, ocorre nas situações em que o “cargo público será atribuído a um servidor que já tem uma anterior relação com a Administração Pública, mais especificamente, já se encontra exercendo funções na carreira em que pretende assumir novo cargo”⁶.
A propósito, existe uma importante Súmula Vinculante a respeito da temática. No enunciado nº 43, o Supremo Tribunal Federal (STF) aduziu:
É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
Ao se interpretar a súmula, notamos que o STF enfatizou que os provimentos derivados não podem servir como instrumento de burla à exigência constitucional de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II, CF/88⁷) para investidura em cargo público estruturado de forma isolada ou em carreira, ressalvados os cargos em comissão expressamente previstos em lei como livre e nomeação e exoneração.
Sem mais delongas, temos que a Lei nº 8.112/90 fornece uma listagem dos tipos de provimento admitidos:
Art. 8o São formas de provimento de cargo público:
I – nomeação;
II – promoção;
III – (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
IV – (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
V – readaptação;
VI – reversão;
VII – aproveitamento;
VIII – reintegração;
IX – recondução.
Comecemos, então, pela nomeação, a qual pode ocorrer em caráter efetivo ou em comissão. Como determina o art. 9º do Estatuto dos Servidores Públicos Federais, a nomeação terá natureza efetiva “quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira”, caso em que temos como aspectos distintivos a exigência de prévia aprovação em concurso público e a possibilidade de aquisição de estabilidade.
Os cargos em comissão, como já ventilado, dispensam a precedente habilitação em concurso público e não conferem estabilidade ao servidor, vez que são de livre nomeação e exoneração.
São os chamados “cargos de confiança”, cujas atribuições envolvem atividades de chefia, direção e assessoramento, de modo que podem ser ocupados por servidor investido em cargo efetivo ou mesmo por aqueles que não possuem qualquer vínculo com a Administração Pública, conforme é possível inferir pela leitura do art. 37, V, da Constituição⁸.
Pontue-se que os cargos em comissão não se confundem com as funções de confiança, uma vez que estas são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos, embora ambas envolvam atribuição de direção, chefia e assessoramento.
Reproduziremos, a seguir, os dispositivos da Lei nº 8.112/90 afetados à disciplina da nomeação:
Art. 9o A nomeação far-se-á:
I – em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira;
II – em comissão, inclusive na condição de interino, para cargos de confiança vagos.
Parágrafo único. O servidor ocupante de cargo em comissão ou de natureza especial poderá ser nomeado para ter exercício, interinamente, em outro cargo de confiança, sem prejuízo das atribuições do que atualmente ocupa, hipótese em que deverá optar pela remuneração de um deles durante o período da interinidade.
Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua validade.
Parágrafo único. Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administração Pública Federal e seus regulamentos.
[Grifamos]
No que tange à promoção, esta pode ser definida como a “forma de provimento pela qual o servidor passa para cargo de maior grau de responsabilidade e maior complexidade de atribuições, dentro da carreira a que pertence”⁹, normalmente concretizada a partir de critérios de antiguidade e merecimento pormenorizados em planos de carreiras.
De pronto, é possível notar que é uma modalidade de provimento restrita aos cargos estruturados em carreira. Salientemos, igualmente, que não se trata de progressão funcional, “que configura aumento do padrão remuneratório sem mudança de cargo e ocorre em determinadas carreiras em que cada cargo é escalonado com o pagamento de vencimentos progressivos, sempre por antiguidade”¹º.
Cabe, ainda, mencionar que a Carta Magna, em seu art. 39, § 2º, estabelece a participação em cursos de formação e aperfeiçoamento como um dos requisitos para promoção na carreira. Senão, vejamos:
Art. 39 […]
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
[Grifamos]
No tocante à readaptação, esta é definida, pelo ensinamento de Bandeira de Mello¹¹, como a “espécie de transferência efetuada a fim de prover o servidor em outro cargo mais compatível com sua superveniente limitação de capacidade física ou mental, apurada em inspeção médica”.
Em outras palavras, essa modalidade é aplicável ao servidor público que sofre determinada limitação de ordem física ou mental, não necessariamente relacionada ao exercício do cargo, que inviabilize o cumprimento do conjunto de atribuições para o qual foi investido, de modo que se torna imperioso seu provimento em cargo cujas atividades sejam compatíveis com sua deficiência.
Além da compatibilidade, exige-se que as atribuições do novo cargo guardem certa afinidade com as que o servidor exercia, bem como o nível de escolaridade deve ser o mesmo e os vencimentos equivalentes.
Se nenhum cargo for compatível com as limitações supervenientes, o servidor será aposentado por invalidez. Por outro lado, se houver cargo condizente com a deficiência, mas este não dispuser de vaga, ainda assim o readaptando desempenhará suas atribuições como excedente (“servidor extranumerário”), até o surgimento de nova vaga.
Leiamos as disposições pertinentes do Estatuto dos Servidores Públicos Federais:
Art. 24. Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.
§ 1o Se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado.
§ 2o A readaptação será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida, nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga.
[Grifamos]
Com relação à reversão, “trata-se de retorno do servidor público aposentado ao exercício do cargo público”¹², mediante pedido do próprio servidor ou de ofício pela Administração.
A reversão a pedido ou “no interesse da administração” ocorre quando o servidor, estável à época do serviço ativo, faz um requerimento à Administração Pública, até cinco anos após o início da sua aposentadoria voluntária, solicitando seu retorno à ativa. Nesse caso, além de se tratar de uma decisão discricionária da Administração, exige-se a existência de cargo vago.
Como explicam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo¹³:
O objetivo da reversão a pedido é possibilitar que o servidor que tenha se aposentado com proventos proporcionais, e tenha se arrependido, volte a trabalhar, para aumentar o seu tempo de contribuição, podendo chegar a se aposentar com proventos integrais – se não completar setenta anos antes disso […].
[Grifamos]
Nesse ponto, há uma cizânia na doutrina quanto à validade da reversão a pedido, visto que uns entendem que a aposentadoria voluntária desfaz o vínculo do servidor com a Administração Pública, de modo que a seu retorno ao antigo cargo representaria uma inobservância à exigência constitucional de êxito em concurso público, tal como expressamente proibido na Súmula Vinculante nº 43.
A reversão de ofício, ao seu turno, ocorre quando a aposentadoria por invalidez do servidor não mais se justifica diante da cessação das causas que a embasaram, mediante constatação de junta médica oficial.
Assim, nessa situação, a reversão se torna ato vinculado, pois vindo a Administração a tomar conhecimento da nova condição do servidor aposentado, este deverá ser obrigatoriamente revertido em seu antigo cargo.
Enfatizamos que, na reversão de ofício, não se leva em conta se o servidor era estável à época da sua aposentadoria, bem como independe da existência de cargo vago, visto que o revertido poderá atuar como excedente até a ocorrência de nova vaga.
Por fim, cabe destacar outra divergência doutrinária quanto à idade máxima do servidor para que a reversão seja possível. À primeira vista, a resposta parece ser óbvia quando da leitura do art. 27 da Lei nº 8.112/90:
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de idade.
Entretanto, com o advento da Lei Complementar nº 152/2015, o cenário deixou de ser pacífico, uma vez que a nova legislação determina que aposentadoria compulsória se dará somente aos 75 anos de idade. Senão, vejamos:
Art. 2º Serão aposentados compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 75 (setenta e cinco) anos de idade:
I – os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações;
II – os membros do Poder Judiciário;
III – os membros do Ministério Público;
IV – os membros das Defensorias Públicas;
V – os membros dos Tribunais e dos Conselhos de Contas.
Parágrafo único. Aos servidores do Serviço Exterior Brasileiro, regidos pela Lei nº 11.440, de 29 de dezembro de 2006, o disposto neste artigo será aplicado progressivamente à razão de 1 (um) ano adicional de limite para aposentadoria compulsória ao fim de cada 2 (dois) anos, a partir da vigência desta Lei Complementar, até o limite de 75 (setenta e cinco) anos previsto no caput.
[Grifamos]
Dessa forma, considerando que o limite de 70 anos de idade do art. 27 do ESPF foi estipulado com base na aposentadoria compulsória à época da edição da lei, parte da doutrina entende que a melhor exegese é admitir que a reversão encontra barreira nos 75 anos de idade do servidor.
Estejamos atentos aos dispositivos legais relacionados a esse tipo de provimento, com base no ESPF:
Art. 25. Reversão é o retorno à atividade de servidor aposentado:
I – por invalidez, quando junta médica oficial declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria; ou
II – no interesse da administração, desde que:
a) tenha solicitado a reversão;
b) a aposentadoria tenha sido voluntária;
c) estável quando na atividade;
d) a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação;
e) haja cargo vago.
§1o A reversão far-se-á no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua transformação.
§ 2o O tempo em que o servidor estiver em exercício será considerado para concessão da aposentadoria.
§ 3o No caso do inciso I, encontrando-se provido o cargo, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga.
§ 4o O servidor que retornar à atividade por interesse da administração perceberá, em substituição aos proventos da aposentadoria, a remuneração do cargo que voltar a exercer, inclusive com as vantagens de natureza pessoal que percebia anteriormente à aposentadoria.
§ 5o O servidor de que trata o inciso II somente terá os proventos calculados com base nas regras atuais se permanecer pelo menos cinco anos no cargo.
§ 6o O Poder Executivo regulamentará o disposto neste artigo.
Art. 26. (Revogado pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)
Tratemos, agora, da reintegração, que, segundo Carvalho Filho¹⁴, “ocorre […] quando o servidor [estável] retorna a seu cargo após ter sido reconhecida a ilegalidade de sua demissão”. O que acontece, portanto, é que a demissão do servidor é anulada administrativa ou judicialmente, tornando imperioso que seja reinvestido no seu cargo, com direito à indenização das vantagens injustamente não auferidas durante o período.
Três situações podem se apresentar diante do servidor que necessita ser reintegrado: o antigo cargo encontra-se vago, isto é, disponível, caso em que não há maiores discussões; ocupação do cargo por outro servidor; e extinção do cargo.
Se o cargo houver sido extinto, o reintegrando é posto em disponibilidade, condição em que “o servidor deixa de exercer as funções temporariamente e mantém o vínculo com a administração pública”, sendo remunerado proporcionalmente ao tempo de serviço, até que possa ser aproveitado.
Se o cargo estiver preenchido, o eventual ocupante será reconduzido ao cargo de origem, desde que estável, sem direito a ressarcimento, para dar lugar ao servidor ilegalmente demitido.
Na hipótese de a recondução não ser possível por também estar ocupado o cargo ao qual o reconduzindo retornaria, será avaliada a possibilidade de este ser aproveitado em outro cargo, sendo a disponibilidade a última alternativa. No entanto, se o eventual ocupante não gozar de estabilidade, caberá tão somente a sua exoneração.
A seguir transcrevemos a disposições do ESPF destinadas à reintegração:
Art. 28. A reintegração é a reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens.
§ 1oNa hipótese de o cargo ter sido extinto, o servidor ficará em disponibilidade, observado o disposto nos arts. 30 e 31.
§ 2oEncontrando-se provido o cargo, o seu eventual ocupante será reconduzido ao cargo de origem, sem direito à indenização ou aproveitado em outro cargo, ou, ainda, posto em disponibilidade.
[Grifamos]
No que concerne à recondução, temos que é o provimento pelo qual o servidor estável retorna ao cargo anteriormente ocupado em virtude de ter sido reprovado no estágio probatório em outro cargo ou como consequência da reintegração do anterior titular ilegalmente demitido.
Como já aludido, recondução exige que o cargo de retorno esteja vago, do contrário, o reconduzindo será posto em disponibilidade.
A jurisprudência também vem admitindo como hipótese de recondução a desistência, pelo servidor estável, do novo cargo durante o estágio probatório. Analisemos:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTÁVEL. ESTÁGIO PROBATÓRIO EM OUTRO CARGO PÚBLICO. RECONDUÇÃO AO CARGO ANTERIORMENTE OCUPADO. POSSIBILIDADE. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA. 1. O servidor público estável que desiste do estágio probatório a que foi submetido em razão de ingresso em novo cargo público tem direito a ser reconduzido ao cargo anteriormente ocupado. 2. Inteligência do parágrafo 2º do artigo 20 da Lei nº 8.112/90. Precedentes do STF. 3. “O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança” (Súmula do STF, Enunciado nº 269). “Concessão do mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.” (Súmula do STF, Enunciado nº 271). 4. Ordem parcialmente concedida.
(STJ – MS Nº 8.339/DF, 3ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalho. j. 11.09.2002)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. VACÂNCIA E RECONDUÇÃO. DESISTÊNCIA DO ESTÁGIO PROBATÓRIO DO CARGO DE AGENTE DA POLÍCIA FEDERAL. RETORNO AO CARGO DE PROFESSOR DA SECRETARIA ESTADUAL. CABIMENTO. 1. Diante da Resolução do Governador de Estado que declara a vacância do cargo de Professor do Impetrante em face de posse em outro cargo inacumulável, a mera alegação do Impetrado, sem qualquer comprovação, de que o servidor não era estável, não tem o condão de elidir a condição de servidor estável do Impetrante para fins de recondução ao cargo anteriormente ocupado. 2. Segundo entendimento deste Superior Tribunal de Justiça, o servidor que desiste do estágio probatório, ainda que não tenha sido regularmente inabilitado, tem o direito de ser reconduzido ao cargo anteriormente ocupado. Precedente. 3. Recurso ordinário conhecido e provido.
(STJ – Recurso em MS Nº 30.973/PI, 5ª Turma, Rel. Min. Laurita Vaz. j. 13.12.2011)
Na Lei nº 8.112/90, a recondução é abordada da seguinte maneira:
Art. 29. Recondução é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado e decorrerá de:
I – inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo;
II – reintegração do anterior ocupante.
Parágrafo único. Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidor será aproveitado em outro, observado o disposto no art. 30.
Por último, discorreremos sobre o aproveitamento, que diz respeito ao “retorno de determinado servidor público que se encontra em disponibilidade, para assunção de cargo com funções compatíveis com as que exercia”¹⁵, em virtude de o cargo anteriormente ocupado ter sido extinto ou declarado como desnecessário.
Além da compatibilidade de atribuições, a lei também exige a equivalência de vencimentos para o aproveitamento ter validade.
Outrossim, não olvidemos que o aproveitamento tem natureza obrigatória, de modo que se o servidor não entrar em exercício no prazo legal, a sua disponibilidade será cassada. Acompanhemos os termos do ESPF:
Art. 30. O retorno à atividade de servidor em disponibilidade far-se-á mediante aproveitamento obrigatório em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado.
Art. 31. O órgão Central do Sistema de Pessoal Civil determinará o imediato aproveitamento de servidor em disponibilidade em vaga que vier a ocorrer nos órgãos ou entidades da Administração Pública Federal.
Parágrafo único. Na hipótese prevista no § 3o do art. 37, o servidor posto em disponibilidade poderá ser mantido sob responsabilidade do órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC, até o seu adequado aproveitamento em outro órgão ou entidade.
Art. 32. Será tornado sem efeito o aproveitamento e cassada a disponibilidade se o servidor não entrar em exercício no prazo legal, salvo doença comprovada por junta médica oficial.
[Grifamos]
Perpassamos, assim, por todas as sete modalidades de provimento previstas no Estatuto dos Servidores Públicos Federais, tema de grande apelo em provas de concursos e de grande utilidade para os servidores públicos, especialmente aos estatutários.
Referências: [1] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112compilado.htm>. Acesso em: 03 set 2017. [2] CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 4. ed. Salvador: Juspodivm, 2017. [3] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 25. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017 [4] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 29. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016. [5] MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. [6] CARVALHO, Matheus. Op cit. [7] Art. 37 [...]. II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. [...] V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. [8] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 03 set 2017. [9] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Op cit. [10] CARVALHO, Matheus. Op cit. [11] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. [12] CARVALHO, Matheus. Op cit. [13] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Op cit. [14] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2016 [15] CARVALHO, Matheus. Op cit.
