Você sabe a diferença entre descentralização e desconcentração no Direito Administrativo?

Trata-se de termos − descentralização e desconcentração − facilmente confundidos no âmbito do Direito Administrativo, até mesmo pela grafia semelhante. Contudo, têm significados sensivelmente diferentes, que serão fundamentais para compreender a dinâmica da organização da Administração Pública, como veremos a seguir.

Primeiramente, no que concerne à DESCENTRALIZAÇÃO, esta é um fenômeno pelo qual uma pessoa jurídica de direito público interno (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) transfere determinada(s) atribuição(ões) a uma pessoa jurídica diversa. De logo, cabe destacar que estão envolvidas duas pessoas jurídicas.

Existem basicamente três formas de descentralização administrativa: a mediante outorga (descentralização por serviços ou delegação legal), a por delegação (descentralização por colaboração ou delegação negocial) ou a territorial (geográfica), embora esta última represente uma possibilidade muito remota de acontecer.

Na primeira modalidade, a Administração Pública Direta cria ou autoriza a criação de uma entidade integrante da Administração Pública Indireta (autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas), através de uma lei editada especialmente para esse fim, na qual também haverá a previsão da capacidade administrativa específica, isto é, da competência para atuar numa área determinada.

Ainda sobre a descentralização por serviços, apesar de não ser ponto pacífico na doutrina, entende-se que a outorga implica a transferência da titularidade do serviço público ao novo ente criado. De toda forma, é certo que o serviço público outorgado será prestado, em regra, por prazo indeterminado pela pessoa jurídica criada para esta finalidade ou até que uma nova lei determine a retomada de tal serviço pelo ente federado, o que pode ocasionar até mesmo a extinção da entidade da Administração Indireta.

Um exemplo que traduz com clareza a descentralização mediante outorga é a criação da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), em 1969. À época, vigia a Constituição de 1967¹, que conferia à União, no seu art. 8º, XI, a competência de “manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional”, exatamente como faz a Constituição de 1988², em seu art. 21, X. Assim, com vistas a desempenhar de modo mais aprimorado essa incumbência, a União, através do Decreto-Lei nº 509/69³, instituiu a ECT, na forma de empresa pública, que executa e controla os serviços postais em todo o território nacional em regime de monopólio.

Com relação à descentralização por meio de delegação, esta pode ser concretizada através de contrato, como ocorre na concessão e na permissão de serviços públicos, ou mediante ato unilateral da Administração, a exemplo da autorização de serviço público.

Na concessão e na permissão, a prestação do serviço público pelo concessionário ou permissionário se dá por prazo determinado, ao passo a autorização tem caráter precário, ou seja, pode ser revogado a qualquer tempo pela Administração.

Importante notar que, em qualquer dos casos de descentralização por colaboração, a Administração se relaciona com um particular, seja ele pessoa física, que pode se beneficiar da autorização e da permissão, ou pessoa jurídica, que pode ser favorecida tanto pela autorização quanto pela permissão ou ainda pela concessão. Logo, não há uma criação de um ente jurídico como ocorre na outorga.

A título exemplificativo, temos os contratos de concessão firmados entre a União e empresas como Vivo, Oi, Tim, Claro, entre outras, no âmbito dos serviços públicos de telecomunicação, cuja exploração representa uma competência inicialmente atribuída à União, conforme enfatiza a Carta Magna de 1988:

Art. 21. Compete à União:

[…]

XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

[…]

[Grifamos]

Imperioso ressaltar, ainda, que a marca distintiva da delegação negocial em relação à delegação legal é que não ocorre a transferência da titularidade do serviço público, mas tão somente da sua execução.

Por outro lado, ambas as espécies de descentralização guardam um ponto em comum: não existe vínculo de hierarquia e subordinação entre o poder delegante/outorgante e o delegatário/outorgado. Entre o ente federado e uma entidade administrativa descentralizada por ele criada afirma-se que há vinculação, de modo que o primeiro exerce sobre a segunda um controle finalístico (supervisão ou tutela administrativa), que, em suma, busca fiscalizar, apurar se os fins para os quais a pessoa administrativa foi instituída estão sendo de fato atingidos.

Entre o poder delegante e o particular delegatário, se comparado ao caso da descentralização por outorga, há um controle ainda mais amplo e rígido do primeiro sobre o segundo, mas ainda assim não se pode falar em subordinação.

O último tipo de descentralização, por fim, é a geográfica ou territorial, que aqui se menciona mais a título de curiosidade, tendo em vista que a sua aplicação prática é quase inexistente. Tal espécie se aplica para a hipótese remota de a União, por meio de lei complementar, tal como disposto no art. 18, § 2º, da Constituição de 1988, criar um Território Federal, também chamado de autarquia territorial ou geográfica, com competências administrativas amplas, genéricas e heterogêneas.

Quanto ao fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO, esta é uma mera técnica de repartição ou distribuição de competências administrativas no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Diz respeito, portanto, a um modo de organização interna de um ente da Administração Pública.

Como resultado da desconcentração, há a criação de órgãos públicos, que nada mais representam que uma abstração, um conjunto ou feixe de competências administrativas desprovidos de personalidade jurídica.

Aqui, sim, é possível falar em hierarquia e subordinação entre a pessoa jurídica e o órgão por ela criado, o que permite que haja o controle hierárquico (comando, fiscalização, revisão, punição, solução de conflitos de competência, delegação e avocação) da primeira sobre o segundo.

A doutrina costuma qualificar o tipo de desconcentração a partir do critério utilizado para a repartição de atribuições, isto é, pode ser em razão da matéria, em razão do grau ou hierarquia e pelo critério territorial.

Cabe, ainda, salientar que a atuação de qualquer órgão, por meio de seus agentes, deve ser tida como uma ação do próprio ente administrativo ao qual pertence (imputação), conforme se extrai da teoria do órgão, adotada pelo Brasil, mesmo porque os órgãos por si só não gozam de personalidade jurídica.

Uma situação de desconcentração pode ser exemplificada por meio da hipótese na qual uma universidade, de natureza autárquica ou fundacional, institua departamentos de Matemática, Direito, Agronomia, etc.

Desse modo, temos que, sinteticamente, na descentralização o ente federado transfere certas atribuições a outra pessoa jurídica, não havendo subordinação e hierarquia entre eles, ocorrendo o controle finalístico e relação de vinculação na modalidade outorga.

A desconcentração, ao seu turno, não passa de um simples procedimento de repartição interna de competências administrativas, ou seja, no domínio de uma mesma pessoa jurídica, que resulta na criação de órgãos públicos, subordinados e hierarquicamente inferiores à pessoa jurídica que os instituiu, motivo pelo qual sobre eles é exercido o controle hierárquico.

Referências:

[1] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm>. Acesso em 13 jul. 2017.

[2] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 13 jul. 2017.

[3] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0509.htm>. Acesso em 13 jul. 2017.

[4] Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [...] § 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. [...]

[5] ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 25. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

[6] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016.
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2 comentários

  1. “Por outro lado, ambas as espécies de DESCONCENTRAÇÃO guardam um ponto em comum: não existe vínculo de hierarquia e subordinação entre o poder delegante/outorgante e o delegatário/outorgado. Entre o ente federado e uma entidade administrativa descentralizada por ele criada afirma-se que há vinculação,”

    São espécies de DESCENTRALIZAÇÃO, não DESCONCENTRAÇÃO.

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